吊诡的是，1982年宪法并未有两院对国家权力机关报告工作的规定，即前三部宪法一府两院对国家权力机关负责并报告工作在1982年宪法中却成了一府的专属，国家机构专章中两院只留下了对国家权力机关负责，唯独不见报告工作。

[57]其二，受众可能不重视处罚决定信息。《行政处罚法》第48条第2款要求行政机关停止公开被依法变更、撤销、确认违法或者无效的处罚决定，亦非因为公开处罚决定本身侵犯相对人的声誉权益，而是因为公开依法被认定在事实或评价上有问题的处罚决定侵犯声誉权益。

而指向被公布方的面向属于行政法律行为，因为行政机关意图借此实现对被公布方的有效规制，具体又包括行政强制执行和行政处罚两种规制目的。这是因为行政处罚决定公开除了是政府信息公开行为外，还可能构成个人信息处理行为：在针对自然人的处罚决定中，与受处罚者有关的信息属于个人信息当无疑义，而在针对非自然人的处罚决定中，该非自然人相关自然人（如法人组织的法定代表人、非法人组织的负责人等）的信息也是个人信息。实际上，既有研究已认识到这一点，指出处罚决定涉及个人信息[45]，但主张将个人信息整体界定为政府信息公开之例外，理由是《条例》虽未明文作此规定，但在《民法典》和《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）均保护个人信息权益，且后者第25条要求个人信息处理者须取得个人单独同意方可公开其个人信息的背景下，个人信息原则上免于公开。作为一类政府信息，行政处罚决定信息仍须遵此逻辑，尽管其所包含的隐私信息和声誉信息可豁免公开。（3）公开处罚决定不是行政处罚。

关于中国法上隐私权的详细讨论，可参见彭錞：《再论中国法上的隐私权及其与个人信息权益之关系》，载《中国法律评论》2023年第1期，第161-168页。[27]美国历史上就视家暴为隐私。不过，自制定行政三法之后，我国未再针对其他行政行为单独立法，行政行为的设定制度便没有得到进一步扩展和延续，学界对这一制度的未来走向也未追问。

1994年和1996年又先后授予厦门市、珠海市及汕头市的人大及其常委会制定法规的权力。[53] 参见《立法法》第72条、第91条第1款和第93条第2款。身份等级制既是我国立法权配置的特征和优势，也是导致其不足的根源。……没有法律上的依据，便不能设置，也不能行使国家的行政职权。

这一理论也可从中国式民主中得到证成。在行政处罚法中，罚款与没收违法所得或非法财物都属财产罚，且罚款金额往往会超过违法所得或非法财物货值，但行政处罚法将没收的设定权配置给地方性法规以上的立法，仅赋予规章罚款以及警告、通报批评的设定权。

《立法法》第82条第2款规定：除本法第十一条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。应松年：《关于行政法的理念》，《人民法院报》2018年8月29日第5版。[33]如果法律保留原则以行政行为为调整对象和范围，而法律包括法律、行政法规、地方性法规、规章，则与行政行为设定制度具有极大的共同性。其结果，要么导致立法主体的不作为，要么导致其乱作为。

行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。凡是行政机关的立法事务，代议机关都可以管辖和规定，且后者始终拥有优先权。[56]这两种因素上下结合，终使下位法管辖的事务与上位法（不包括法律）管辖的事务在内容性质上趋于相同。[22]至于行政强制，有学者指出，制定行政强制法时，行政强制实践主要存在三个方面的问题：一是‘散，即有关行政强制的规定分散，数十部单行法律、数百部行政法规和数以千计的地方性法规和规章对行政强制作出了规定。

如果各层级立法主体享有相同的事务管辖权，却享有不同的行政行为设定权，则立法主体之事务管辖权与行为设定权之间势必不匹配、不协调。综上三点可见，如果行政基本法典以一般行政法为基本定位并在总则部分规定法律保留原则和行政职权法定原则，则在行政行为编，尤其是在行政执法的相关章节中，规定行政行为的设定制度就有其必要。

由于我国立法体制的特殊性，持广义法律观点者也不少，如金承东认为，法律保留原则中的法律并不仅限于代议立法所定之规则，即法律和地方性法规，而且还包括行政立法所定之规则，如国务院之行政法规、国务院部委之部门规章和地方人民政府之地方政府规章。即使在法定的方式、种类和幅度内，也应当遵循合理的准则，作出严重悖谬情理的行为将构成滥用职权[47]。

地方性法规先行立法时，行使着法律保留之外的中央立法事务权。[56] 参见《立法法》第11条、第82条第2款、第84条第1款、第93条第5款。基本规范意味着，这些规范是所有行政活动必须遵循的，要么是底线，要么是上限。随后，1989年制定了《行政诉讼法》，1990年制定了《行政复议条例》，1994年制定了《国家赔偿法》，基本搭建了我国行政监督与救济的程序法律体系。（二）行政三法设定制度存在的主要不足立法权配置的身份等级制强有力地彰显了国家权力机关和中央机关等上级立法主体的权威，有助于法制的统一。[11] 参见张维：《法学界一个战斗的团体——行政立法研究组成立30周年掠影》，《法制日报》2016年10月13日第6版。

[42] 周佑勇：《中国行政基本法典的精神气质》，《政法论坛》2022年第3期。前两次均发生在改革开放前，[9]第三次为1979年—1982年，由全国人大法制委员会组织，于1980年8月完成征求意见稿，后修改4次。

行政许可就是这方面的例子，行政许可法既没有对行政许可划分种类，也没有在不同立法主体之间划分行政许可的设定权。2009年《侵权责任法》制定后，分编立法工作告终。

而行政机关立法（包括行政法规和规章）则限于行政管理事务，既不宜为人大、司法、监察等其他公权力机关制定行为规则，也基本不能对私权利主体之间的民商事以及社会活动制定行为规则。[30]这一切都说明，法律保留原则的规范对象为行政行为，而不是某种宽泛的行政事务。

克勒普佛（Michael Kloepfer）认为，重要性理论不过是法院合理化其自由心证所披的一层外衣，重要与否最后还是由联邦宪法法院说了算。[55]除不同层级事务内容与性质的共同性，我国特有的立法体制还加剧了事务管辖权的同质性。该法第9至13条规定，法律可以设定各种行政处罚。已有主张在行政基本法典中规定设定制度的，如马怀德教授认为，行政执法编应包括概念和种类、原则和要求、设定、执法主体及管辖、执法环节、适用规则[7]，但相关论述仅此而已，未说明如何规定。

四、行政基本法典规定行政行为设定制度的困境即便行政基本法典规定行政行为设定制度是必要的，也未必是可能的。二是‘乱，即行政强制的设定和实施比较乱，法律、法规、规章乃至规范性文件皆设定行政强制，享有行政强制实施权的主体繁多，存在滥用行政强制权现象。

行政处罚法创设的行政行为设定制度所规定的正是法的行为设定权，正好可以弥补法的形式采用权和事务管辖权的功能空档，不仅使我国立法权的内在构成更加完善，使形式采用权和事务管辖权的行使有了依托，同时也使两种权力的行使得到规范和制约，不失为对我国立法制度的重大发展和补充。但除此之外，其他都着眼于事务，如第12条规定，法律规定国家主权的事项。

首先，要关注事务管辖权与行为设定权之间的关联性，使行政行为设定权与事务管辖权相适应。这一差异同样存在于同一行政行为的不同种类上。

于是，再退而求其次，决定采取迂回战术，先对行政管理中最重要的行政处罚、行政许可、行政强制和行政收费等行政行为分别立法。[26] 参见王敬波：《行政基本法典的中国道路》，《当代法学》2022年第4期。如此一来，我国的法的形式采用权、事务管辖权与行为设定权就完全按照位阶次序依次展开，形成锥形的权力分配结构。国家赔偿法颁行后，行政立法的视野重回行政法本身，但这一时期行政立法研究组的考虑已比较务实。

[13] 参见《宪法》（1982年）第62条第1款第3项、第67条第1款第2项、第89条第1款第1项、第90条第2款、第100条、第116条。地方政府规章可就本行政区域的具体行政管理事项做出规定，其中，设区的市的政府规章规定的事项限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项[18]。

[15] 除上述关于立法形式权的规定外，1992年7月，第七届全国人大常委会第二十六次会议通过决定，授予深圳市人大及其常委会制定法规的权力。从行政管理角度看，行政许可是指行政机关根据相对人申请，准予其从事特定活动的行为，是事前管理方法。

由上可见，行政处罚法开启的行政三法是行政基本法典制定规划中的先行者和探索者，行政行为设定制度是探索行政基本法典道路上的一个创新成果。我国立法权的配置始于1954年《宪法》。